陆铭:后疫情时代,社会治理有五个关键

2020年9月20日14:49:06陆铭:后疫情时代,社会治理有五个关键已关闭评论

陆铭,上海交通大学安泰与经济管理学院特聘教授,中国发展研究院执行院长

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治理对应于governance,它天然的是一个多方共同参与的含义。但我们在提出社会治理的重心向基层下移这样的方向时,实际出现的趋势却是最为基层的社区治理行政化的加强,更在很多适于让社会发挥力量的方面,越来越多的出现行政化的现象。

 

随着新冠疫情对中国和全球形成巨大冲击,社会治理存在的问题也逐渐浮现出来。

 

在展开具体问题的讨论之前,我想先寻求两点共识。第一,我们要设想的是几十年之后的世界,2035年是90后“奔五”的年代。今天我们讨论任何问题,要理解90后、00后,他们在想什么。第二,大家关于未来的全球化问题有很多看法,有人认为全球化将走向退潮,也有可能走向分化的全球化,或者区域性的全球化。但是我今天讨论的问题不是一个事实判断,而是说我们如何做好准备,让我们留给子孙的世界变得更好。在这个意义上,我所追求的共识是希望未来不是分化的全球化,而是全球的全球化,是和谐交融互鉴的全球化。

 

在上述大前提下,我想谈关于社会治理的五个问题。

▌社 会

 
首先是社会。我们在实际生活中有很多跟“社会”有关的表述和实践,包括社区、社团、社群。社会治理面对一个无法回避的问题,不管你持有什么样的观点、立场和主张,这个问题都是不可避免的,那就是随着经济发展和人民生活水平的逐渐提高,人们的需求是个性化且多元化的。社会治理必须面对这样的需求变化趋势。
在社会治理的实践中,我们往往把社会等同于社区,而社区实际上是一个有具体空间组织形态的概念,并且目前存在着行政力量逐渐下沉所形成的社区治理,特别是与居委会相结合的模式。不可否认,行政化的自上而下的治理模式,有它的优势,那就是当目标统一、明确、简单的时候,行政效率非常高。比如说对于疫情的防控,行政化的社区治理就有效。
 
但是,面对多样和个性化的需求,行政化的治理模式并没有优势。比如说在此次疫情中,有的家庭成员被隔离,但是家里宠物缺乏照料,就被埋了。我们可能会说这是无奈之举,但这恐怕也暴露出了我们在行政化的社区治理中,缺乏能够适应个性化需求的机制。有意思的是,我了解到社会机制也在起作用,当家人被隔离的时候,有一些生产宠物粮食的企业,联系宠物店,在获得家里人许可的情况下,进门给家里的宠物喂食。这时,市场和社会的力量比行政力量更为有效。
 

社团和社群在未来社会治理中应该得到更多的重视,并且得到更多的空间。社团是有共同偏好和追求的人组成的组织。社群是成员之间分享共同偏好和价值的载体,有时甚至没有任何的边界,或者没有可识别的形态和成员身份。但是两者的共同点是它不一定在便于组织化的实体空间范围之内存在,而可能更多地存在于社会网络和互联网的虚拟空间。

 

我们越是在现实世界里希望通过行政的力量,无死角地把社团和社群纳入管理,就越是把社团和社群逼向事实上无法被行政力量完全管控的互联网虚拟空间,甚至使之形成与行政力量的对垒。同样,越是在现实世界里加强对社会的管控,越是可能在虚拟空间里形成群体内部认同的价值以及行为规则,并与现实社会逐渐脱离。

 

我的猜测是,现在的行政体系恐怕并不了解,在90后年轻人那里是如何用火星文表达,以及如何集体行动的。这就是一个现代社会的悖论,你越是想管理,想控制,越是无法管理和控制。大数据的手段似乎给管理和控制提供了技术条件,但虚拟空间里的社团和社群的发展速度恐怕完全无法被大数据的使用者所把握。

 

 

▌治 理

 

第二,来谈谈治理。对于研究者来说,治理对应于governance,它天然是一个多方共同参与的含义。但是在实际生活中,我们虽然也提出了要形成共享共治的社会治理模式,也提出了市场、政府和社会的良性互动,但是对于共享共治的主语却依然模糊,这里的“共”是人人与共的含义吗?是每一个社会成员平等参与的含义吗?并没有明确的表述。在提出社会治理的重心向基层下移这样的方向时,实际出现的趋势则是最为基层的社区治理行政化的加强。一个具体的表现就是居委会越来越多的成为行政管理体制的最基层力量,被公务员化。

 

由于理论的问题存在模糊,所带来的结果就是在很多适于让社会发挥力量的方面,越来越多的出现行政化的现象。举例来说,慈善事业是最为适合由社会力量来发挥作用的,因为公共管理和政府政策必须面对有效使用公共资源的约束,而慈善事业却往往可以由慈善主体追求个性化的价值认同,并且由参与慈善事业的社会力量进行监督。而现在慈善和公益事业的空间也被行政化了,甚至形成在疫情期间连捐款都被要求走红十字会通道的现象(后来得到了改进,使得医院等机构可以直接接受捐赠)。由于历史积累的原因,民众对于红十字会缺乏信任,导致韩红基金所接受的捐赠瞬间暴涨,以至于忙不过来,不得不中止接受捐助。

陆铭:后疫情时代,社会治理有五个关键
▲ 2020年2月1日,韩红爱心慈善基金会发表声明称,鉴于目前捐赠数额过大,执行能力有限,必须暂停接受捐款。© 韩红爱心慈善基金会
原本社会力量可以有效地通过自组织的形式来弥补行政力量的不足,但是现实的情况却是,由于长期以来的行政干预,社会力量已经远远不能适应社会发展的需要了。
 
 

▌法 治

 

第三,我想谈谈法治。我完全同意在疫情期间,我们的行政管理体制在防止疫情扩散方面起到了非常好的效果。疫情的防控是一个准战时状态,我们现有的行政管理体制,脱胎于战争年代,并且经历过多次重大事件,包括自然灾害的洗礼,这的确在对疫情防控之类的事件上存在优势。但是也必须要看到,在和平年代,法治是社会治理的底线。在疫情防控期间的一些社区治理,也存在着一些违反法治的现象和做法。例如在农村有封路的现象,在城市有对隔离对象封门的情况,以及透露疑似患者私人信息的现象。

 

陆铭:后疫情时代,社会治理有五个关键
▲ 疫情严重时,农村的“硬核封路”措施。© 邢台公安
 
这其中一部分违反法治的现象和做法,得到了纠正,但是我们的社会法治观念如此之淡薄,到底是什么原因导致的?是不是在疫情防控这样的背景下,我们就可以突破法治的底线?这些问题如果不得到明确的回答,那么我们就需要担心疫情防控中的一些过度做法,在和平年代的场景下会不会也因为各种理由被合理化。甚至,在疫情结束之后,一些过度行政化的做法是否会逐渐被常态化(比如运用大数据跟踪人的行踪)

 

▌价值观

 

第四,我想谈一谈价值观。社会主义核心价值观包含了平等和公正,但是现实生活中,歧视现象却普遍存在,特别是此次疫情中出现的地域歧视。在社区治理中,也包含了大量地域歧视的做法,比如特殊对待武汉籍的身份证和车辆。在一些案例中,即使对于从未返回武汉的人,也强制隔离或不许其进入所居住的小区,或者对租户限制租房。这种做法虽然在法律上很难有明确的界定,但恰恰在法律的模糊地带,价值观才应该引领社会治理。如果在法律协调成本极高的领域里,社会的平等、公正、法治等价值观能够对人们的行为产生约束,那么社会存在的争议和分歧,就可以在极大程度上得以消除。

 

说到价值观,就不得不提价值的多元化。每个个体所认同的价值,一定是个性化的,并由此产生了多元化。中国社会越来越开放,经济越来越全球化。越来越多的外国人到中国来居住和就业,尤其是在一线城市。这些都客观地进一步加强了社会价值多元化的趋势。在此次疫情中,也有一些情况暴露出了价值观之间的差异对疫情防控措施的影响,比如一些外国来华人员不愿意遵守中国境内的防控措施。当然,从政策上来讲,我们不能因为身份差异而采取不同的对待措施,这一点是有道理的。但是,在后疫情时代,如何让社会治理的一些具体做法更加具有柔性,以适应全球化进程中多元价值的存在,这个问题值得深入思考。

 

在后疫情时代,如果人类要构建命运共同体,就必须要首先回答人类的共同命运是什么。在价值观方面,自由、平等、法治既有全人类价值的普遍性,也不可避免地带有每个国家的历史、文化和制度特点。社会主义核心价值观中哪些含意是具有普遍性的,哪些含义具有中国的历史、文化和制度特点?对于差异的部分,应如何看待传统与现代性之间的关系?这些都是在理论上需要明确回答的问题,以使得中国能够获得全球的认同,继续参与甚至引领全球化进程。

▌人口问题

 
第五,我谈一谈人口问题。中国的一些超大城市未来必将逐渐发展成都市圈,而都市圈的范围将超越目前大城市的行政管辖边界,这必然导致整个社会管理上也需要加强都市圈范围内的一体化,超越当前城市的行政管辖边界。疫情防控期间,有一些情况已明显透露出这方面的需要,比如,在核心大城市和周边城市之间跨界就业的人群,是不是需要每一次跨界流动时,都要在返回后隔离14天?疫情得到缓解期间,不同地区拥有各自的健康二维码,这个地区的健康认证在其他地区可以得到认同吗?这些都是未来更大范围的人口流动给社会治理提出的挑战。但是,当前的社会治理在绝大多数时候,仍然是以行政管辖边界为范围的,与人口大范围的流动和都市圈范围之内的一体化相距甚远。
 
更为重要的问题在于,我们的很多社会治理仍然与公共服务的提供紧密结合,而公共服务的提供,则仍然与常住人口的户籍身份有关。截止目前,在城市常住人口中,没有本地城镇户籍的仍然占三分之一左右,面临着公共服务的差别待遇。根据2015年的人口小普查数据,在个别超大城市流动人口中,在本地居留超过五年的接近一半,而超过十年的超过1/5。这部分人口对于平等的公共服务需求强烈,但仍然受制于外地户籍身份,客观上无法在所居住的城市里获得平等的待遇,甚至购房都受到限制。
 
上述户籍制度所造成的公共服务差别待遇,以及长期积累下来的大量非本地户籍常住人口形成的矛盾,必须尽早尽快解决,否则又将与另外两个问题缠绕在一起,产生越来越大的矛盾。第一,在全国范围内,户籍制度改革有所加快,在超大城市,中央要求要改革积分落户制度,未来主要以长期居住年限和社保缴纳年限为积分标准。如果在超大城市不加快户籍制度改革的话,那么即使以每年一个百分点的步伐,要消化在个别超大城市达到40%的外来常住人口,也需要40年的时间。而即便按此速度,每年外来常住人口的落户也需要达到20万左右,远超目前的外来人口落户数量。
 
另一个突出的矛盾在于,随着中国经济发展水平的提高和全球化开放程度的加深,允许符合条件的外国人获得中国境内居留权等事情已经提上了议事日程。前段时间民政部颁布的一个外国人在华居留条例草案引起了社会舆论的巨大争议。我的看法是,这个居留草案本身并没有太大问题,但是放在中国的现有背景下,外国人获得在华居留权的门槛是低于中国人在少数超大城市获得本地户籍的门槛的。换句话来说,这就意味着在少数超大城市长期居住的外来人口仍然被差别待遇的情况下,外国人却更容易获得在这些超大城市的国民待遇,这显然是无法被社会公众接受的。因此,如果要顺应进一步大开放的格局,必然会对本国的户籍制度改革形成巨大的压力和推动力。
 
总而言之,我认为在未来中国的现代化建设以及整个国家治理体系的现代化进程中,我们仍然需要遵循城市化、全球化的大趋势。需要看到,在后工业化社会,人们需求的个性化和多元化趋势,也需要看到社会力量与市场、政府之间的互补作用,从而更多地释放社会活力,更需要避免社会力量被挤压到无法被行政力量管控的狭窄空间,这既对国家治理的现代化不利,也可能产生更多不可控的风险。

*原标题《陆铭:后疫情时代的社会治理》,作者陆铭将作为嘉宾出席南都观察夏季论坛,点击“后疫情时代,如何在风险社会生存?| 南都观察夏季论坛”或下方图片获取直播地址。

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