总统大还是最高法院大?——从梅里曼诉讼案到米利根诉讼案

2020年3月11日19:31:07总统大还是最高法院大?——从梅里曼诉讼案到米利根诉讼案已关闭评论

美国宪法第一条第8款有一个著名的“必要和适当的条款”,它授予代表民意的国会制定政府履行其职责“一切必要的和适当的法律”。这为美国联邦政府扩大权力提供了法律依据。但即便如此,紧接着的第9款立马又对“必要和适当”作了限定,规定了国会一系列不能用立法破坏的东西,其中涉及公民自由的有三项:“不得中止人身保护权的特权,除非发生叛乱或入侵时公共安全要求中止这项特权。不得通过公民权利剥夺法案或追溯既往的法律 。”

本文要讨论的是人身保护权(令)。它的原文是“writ of habeas corpus”。“habeas corpus”是拉丁文,意为“拥有(犯罪嫌疑犯的)身体”。它是英国习惯法中一项重要的个人自由,目的是阻止政府的政策性过失,特别是不经过正常审判就拘留疑犯。在形式上,它是法院向扣人机构发出的一种命令,要其将所拘留者带到法院,法官将审查拘留的理由是否充份。如果理由不充份,法官有权命令释放疑犯。由于美国宪法的目的是规范和限制政府的权力,以保护人民免受恶政之苦,换句话说,它要防的是治者之恶,而非被治者之恶,因此,宪法的制定者便把它写入宪法,成为美国人的宪法权利。

但是,即使是神圣的宪法权利也可能会受到挑战,美国内战的时候就出现了这样的情形。

总统大还是最高法院大?——从梅里曼诉讼案到米利根诉讼案

一、“严打”引发官司,军方无视大法官

美国建国后,奴隶制成为美国人一个头痛的问题。自由的北方和保有奴隶制的南方就奴隶制问题可谓争吵、妥协、再争吵,直至战争。1860年主张限制奴隶制的共和党人林肯当选为总统,南方感到奴隶制的末日将近,干脆来了个先下手为强,扯旗造反,另立中央,在林肯就职前先于1861年2月退出联邦,成立了由南方七个州组成的“美利坚联盟”(Confederate States of America,后来又有四个州加入)。南方不仅闹独立,而且还开始进攻设在南方的联邦军队要塞,南北战争随之爆发。

当时的美国共和党总统林肯受命于危难之际、动乱之时,为维护美国的统一和完整,他处心积虑、尽职尽责。尽管他是律师出身,对美国宪法了如指掌,但是为了联邦的统一,1861年4月,在国会休会期间,林肯愣不顾宪法的约束,以行政命令的方式下令暂时中止一些不稳定地区的人身保护,也就是准许军事人员不服从人身保护权的命令(即法院发出的人身保护权令),并且扩大了宪法未授与总统的一系列战争权力。

林肯的行政命令导致了一场针对南方间谍活动的严打运动。当时有些靠近北方的奴隶州尽管还留在北方,但许多人是“身在曹营心在汉”,替南方叛乱分子收集情报,这着实令一些联邦军队的军官愤怒。有了林肯的命令,军官们便可以“大打出手”了。

当时,马里兰州就是其中一个暂时中止人身保护权的地区。联邦政府认定马里兰为不稳定地区主要有两个考虑:一是它拱卫京畿的特定地理位置;二是作为蓄奴州的马里兰尽管留在北方,但有许多人进行收集情报和颠覆破坏活动。马里兰州首府巴尔的摩地区考基斯维尔镇有一位名叫约翰·梅里曼(John Merryman)的就在“严打”中被抓了。此公是镇上的头面人物,既富有,又有政治影响,而他老爸还是联邦最高法院首席大法官坦尼的大学同学。但就是这样一个人物,据说暗地里却在组织当地的阴谋叛乱活动,参与破坏当地的铁路桥。

梅里曼是在5月25日凌晨在睡眠中被抓走的。天一亮,他的律师乔治· 威廉斯(George Williams)赶紧赶到扣押梅里曼的军营,要求军方出示抓人的法律文件。军营指挥官乔治·凯德瓦尔德(George Cadwalader)少将以国家安全和军事机密为由拒绝出示任何文件。威廉斯碰了钉子后,原想找联邦法院寻求公正,转念一想他们级别太低,便直奔华盛顿去找最高法院首席大法官坦尼。

坦尼此时已经84岁,老态龙钟。听完梅里曼的陈述,坦尼极为震惊。针对威廉斯提出的要其下达一份对梅里曼的“人身保护令状”(a writ of habeas corpus)的要求——也就是下令把疑犯带到普通法庭、由陪审团定罪、法官审理,坦尼思考再三。如果他在华盛顿发出一份要军方答复的令状,凯德瓦尔德将军可能会以不能离开自己防地为由拒绝。为了避免这一情况发生,坦尼不顾年老体衰,立马赶到了巴尔的摩——因为他同时兼任此地的联邦巡回法院法官。

5月26日晚,坦尼给凯德瓦尔德将军下达一份人身保护令状,要他在第二天中午11点带着梅里曼来到巴尔的摩的法庭见他。

凯德瓦尔德将军拒绝出庭,但派了一位上校到场。这位上校全副武装,佩剑在身,威风凛凛,看上去比首席大法官还牛气。他神情严肃地告诉法庭,军方已控告被告阴谋进行反对政府的武装叛乱,并转述了凯德瓦尔德将军的严正声明:“在此类案件中,美国总统正式授权他出于公共安全考虑暂时中止执行人身保护令状。这是一项崇高的信任,他受命根据自己的判断和意愿来执行。不过,他也被告知,在内战时期如果出现失误的话,也是出于国家安全考虑。”将军的声明没错,既是总统又是美国武装力量总司令的林肯已在1861年4月下令,在一些不安定地区暂时中止人身保护权。

坦尼问及梅里曼人在哪里,上校说除了刚才的声明外他没有得到其他指示,说完便昂头挺胸正步走出法庭。

坦尼做了半个世纪的法官,从未受过这样的蔑视。他立即发出另一份传票,指控凯德瓦尔德将军蔑视法庭,要其在“第二天12点来见我”。为了表明他的权威,坦尼这次是以最高法院首席大法官而不是巡回法院法官的的身份出面。

第二天法庭一开门,事先得知这一消息的当地群众便一拥而入,希望看到军方和法院的精彩的大比拼。令观众大失所望的是凯德瓦尔德将军没有露面。坦尼便问负责送信的联邦法院执法官(Marshall)是怎么回事?执法官满腹委屈地报告说,他来到军营门口,向哨兵表明身份,递上名片,但哨兵传令回来后没有任何答复,“我连门都没让进”。坦尼再次震怒。他告诉听众:“一个军官无权逮捕和拘留没有违法战争法则的人”,如果他这样做了,他必须服从法庭的权威。坦尼称,如果凯德瓦尔德不是一个将军,他可以命令执法官组织人去抓他,但凯德瓦尔德重兵在握,这一做法显然是不现实的。他宣布,他现在只能写一个意见书送交美国总统,请他履行其宪法责任——强制实行法庭程序。

在给总统的意见书中,坦尼明确表示:“一个军官以空洞无物的罪名逮捕了马里兰州的一位公民,且无证据”, 因此,逮捕梅里曼的行为是对公民自由“武断和非法的践踏”。不仅如此,军方还无视法庭发出的人身保护令状,并宣称其行动是总统的授权,“我对此当然万分惊讶,因为我曾认定几乎所有人都同意一项基本的宪法权利——人身保护权是不能被搁置的,除非国会通过法律。”接着,他毫不客气地指出,如果军方没有越权,那么,“是总统行使了一种宪法没有赋予的权力”。为了强调人身保护权的重要性,他引经据典,指出就连专制的英国国王也无权中止这一权利。如果军方以任何借口篡夺宪法赋予司法部门的权力,那么,“美国人民将不再生活在一个法治的社会中,他们的生命、自由和财产将可能由军人来任意处置。”最后,他提醒总统不要忘记自己就任总统时的誓词:“我一定竭尽全力维护、保护和捍卫美国宪法。”

对自己挑战战时总统权威的可能后果坦尼作好了思想准备,他告诉家人他可能会被军方逮捕。尽管军方并没有这样作,但坦尼“包庇”南方叛乱分子的作法已在社会上引来了一片杀声。攻击坦尼的情绪化舆论完全压倒了一些冷静的分析。这也难怪,因受1857年斯科特案的影响,联邦最高法院的声誉和权威可以说降到了历史最低点,最高法院已处于半瘫痪状态,坦尼首席大法官更受到北方公开的蔑视,威信扫地。

对坦尼的意见书林肯不屑一顾,理都不理,他只是在6月4日给国会的咨文中间接地指出:“如果除了一项法律外,其余的法律都变得无法执行,而且政府也四分五裂的时候,难道就不能违反这一法律吗?”林肯甚至表示,宪法并没有明确规定只有国会才有权暂停人身保护权的执行,同样,美国的建国之父也无意规定,在紧急状态下、当国会休会时总统不能为了保护公众安全而暂停人身保护权。林肯的态度固然与当时国家紧急状态有关,但同时也是因为他一向对坦尼有意见的结果。在他看来,正是这个坦尼在斯科特案件上的判决,最终使奴隶制问题一发不可收拾,酿成内战。

林肯请求国会支持他不得不采取的紧急措施,同意他暂停人身保护权。国会一片哗然,争论不休。经过几番激烈的辩论,1861年7月国会通过一项法律,授权总统可在战时暂停人身保护权,但有一项限制条件:军方可以逮捕和扣留危害国家安全的疑犯,但不得加以军法审判,并要将逮捕的平民名单和案情告知普通法庭。如果当地普通法庭的大陪审团拒绝起诉疑犯,疑犯便可要求地方法官命令军方将自己交给普通法庭听证并释放。

虽然林肯最终得到国会的支持,暂停了人身保护权,但是坦尼所坚持的平民疑犯必须由普通法庭审理的原则也获得国会的支持。可以说,双方的这番斗争互有胜负。但梅里曼的命运却没有立即改观,直到一年后,联邦政府宣布巴尔的摩不再是危险地区,军方才把他转交给普通法庭。但是,军方对平民的司法管辖问题并没有彻底解决。

二、争论再起,米利根逃脱死罪

坦尼和好几位老法官都是来自南方,难免有亲南方之嫌,但面对内战过程中日益增多的违反公民自由的案例,他们或者熟视无睹,或者无能为力。1864年坦尼在郁闷中去世,出殡时华盛顿竟然没有政坛要人为之送行。

林肯任命他的财政部长索罗门· 蔡斯(Salmon Chase)为首席大法官。在此之前,已有一些老法官知趣退休,使林肯得以任命了四名北方的铁杆支持者担任大法官。

蔡斯是位长期反对奴隶制的坚强斗士,有“激进分子”之称,但他在米利根(Ex parte Milligan)一案上的立场却和他的前任非常接近。

米利根案发生在战争快要结束的时候。1864年10月,驻扎在美国西部印第安那州的联邦军队奉指挥官哈维将军(Acvin Hovey)之命逮捕了米利根等三位平民,控告他们勾结南部叛军,阴谋夺取联邦军队的军火库,攻占关押南方军人的战俘营。因为不相信地方法院陪审团的可靠性,军方干脆将他们交由军法处(Military Commission)审判,结果三下五除二就认定罪名成立,判处绞刑。

米利根的律师麦克唐纳小有名气,因为业务关系,十几年前与当时做律师的林肯有一面之交。在无奈之中,麦克唐纳跑到华盛顿,愣是在一个大清早设法见到了林肯总统,而林肯居然还记得他。寒暄之后,麦克唐纳便单刀直入,切入正题,说明来意,请求林肯刀下留人。林肯尽管支持哈维将军军法处的判决,但暗示麦克唐纳他已于一年前(1863年12月)宣布大赦,如果战争能够在对米利根的绞刑未执行前结束的话,米利根可据此减刑。

不久,1865年4月4日林肯遇刺身亡,由副总统约翰逊继任。出于对叛乱和阴谋分子的愤怒,约翰逊在5月2日批准对米利根的死刑决定,军方据此把米利根的刑期定在5月19日。这意味着除非内战能在此之前结束,否则米利根的小命难保。当刑期临近、律师一筹莫展之际,一个联邦巡回法院5月份正好在印第安那开庭,麦克唐纳遂在10日请求巡回法院给米利根以人身保护令状,向军法处要求提审米利根。两位法官讨论数日也拿不定主意,只好移交给最高法院。军方原以为案子已经了结,没想到又要闹到最高法院,于是同意暂时推迟米利根的刑期。5月26日内战正式结束,比米利根原定的刑期晚了正好一周。这样,米利根至少可以免于一死。

在听候最高法院的裁定期间,约翰逊总统对米利根作出无期徒刑的减刑决定,米利根也转送到联邦地方法院服刑。

三、战争结束,米利根平反昭雪

虽然米利根已免于一死,但麦克唐纳仍不满足,因为他现在的目标是使米利根无罪释放。为准备1866年3月最高法院对米利根案的开庭,他召集了另外两位律师:一位是年轻的律师、未来的美国总统詹姆斯·加菲尔德(James Garfield),他初出茅庐,第一次上最高法院打官司,劲头十足;另一位是著名老律师布莱克(Jeremiah Black)。三人铆足了劲,决心把这一涉及宪法基本权利的案子反过来。他们的辩护战略不是争论米利根是否有罪,而把重点放在程序上:军方是否有权在非作战地区停止人身保护权、逮捕平民并加以军法审判。

在1866年3月6日的法院辩论中,布莱克首先上场,他发自内心的声音令听众肃然起敬。他指出,即使米利根是个十恶不赦的罪犯,他的人身自由仍是神圣不可侵犯的,拥有一个公民应有的公平审判的宪法权利。军方决不能独立于甚至高于民政当局,他们逮捕平民时应依法将被捕的平民名单交给普通法院,以便由法院组织大陪审团进行公开和公平的审判,而军方对米利根案的处理显然违反了这一规定,没有对米利根进行公平的审讯。

代表政府方面出庭的是司法部长及其助手,他们一再强调战时的特殊性。对此,加菲尔德反驳说,军方在逮捕米利根时,不但印第安那州不是战场,就连邻近的各州也没有武装的敌人。再退一步讲,南方的叛乱在5月19日基本停止,而军方仍根据林肯战时颁布的戒严令(1862年9月24日)决定在19日执行绞刑,缺少法律根据。律师们还进一步举出英美法治史上的例证,说明林肯停止人身保护权的做法缺少法理基础。相对于辩方律师的雄辩,政府方面的说辞就显得软弱无力了,他们只能强调军方的行为乃是根据林肯总统1862年9月的戒严令。

三个星期后,最高法院作出了判决。尽管当时的9个大法官中有五位是林肯任命的,但是他们却和其他四位法官一致投票判定:军方对米利根没有司法管辖权,米利根及其同伙必须释放。

大劫之后的米利根不仅昂首挺胸地走出了监狱,而且乘机反咬一口,控告军事法庭加害于他,要求过失赔偿。米利根再次胜诉,获得了具有象征意义的5美元赔偿。

从本质上讲,米利根案和梅里曼案大同小异,其结果的截然相反主要是因为时机不同。在内战初期,联邦军队一败再败,军心大乱,必然会倾向以军法严惩判乱分子。而米利根案判决时内战已结束,此时此刻,在涉及军方对平民的司法管辖权问题上,大法官们很自然会倾向于和平年代的法治和秩序。

值得注意的是,虽然大法官们一致作出决定,但是对这一决定的法理基础却存在尖锐的分歧,以致有关判决书直到12月7日才公布。

由戴维斯(Davis)法官起草的判决书再次强调了宪法的神圣性:“美国宪法是统治者和民众的法律,不论平时还是战时,……乃至在一切情况下,都是一样有效的”,因此,在普通法院存在的情况下,对平民的军法审判违反了宪法所规定的由大陪审团定罪和公开审判的原则。尽管审判米利根的军事法庭是由行政当局合法建立的,但是总统或国会并没有授权它在普通法庭仍正常工作情况下审判平民。他们的立场很明确,不论是总统还是国会,在任何情况下都无权中止人身保护权。

虽然蔡斯和其他三位法官同意总统无权中止人身保护权,但他们却认为在特定的情况下国会有权这样作,也没有违反宪法。在附加意见中蔡斯指出,《1863年的人身保护权法》(the Habeas Corpus Act of 1863)旨在保证平民在普通法庭受审,但是,根据战时权力,国会能够通过为进行战争所需的立法。如果国会认为普通法庭不能够惩罚叛国罪,它可以授权军方审判罪犯。

蔡斯等共和党大法官的这一立场主要跟当时美国内战后在南方的重建有关。当时联邦军队对南方叛乱地区实施军事占领,为维持社会治安、保护刚刚解放的黑人免遭过去奴隶主的报复,军方被授予了很大的权力,而关于米利根的判决在一定程度上限制了军事当局的权力。此后,南方反对黑人的暴力活动有所抬头,大多数共和党人相信军事法庭为保障黑人安全所需。当保守的约翰逊总统以米利根案为借口削弱军事当局在南方的权力时,很多共和党人纷纷批评最高法院的决定,他们特别担心,最高法院会宣布《1867年的重建法》(the Reconstruction Act of 1867)违宪,因为它授权军方可以在过去的叛乱州内审判平民。

应该指出的是,坦尼在梅里曼案中对林肯行政命令的质疑是有其宪法基础的,但是,战争期间毕竟不同于和平时期,权大于法是不争事实。这场大法官与总统之间的司法大战证明了美国宪法之父汉密尔顿的一句名言:最高法院“既无钱又无剑”,是三权中最弱的一方。虽然马歇尔在马伯里诉麦迪逊案中确立了司法审查权,最高法院可以宣布总统的行政命令或国会法案违宪,但如果行政当局拒绝执法,最高法院其实连军营门口一个站岗的大头兵都指挥不动,更别说总统了。最高法院若强行下令执法,只会自取其辱。这个案例中严酷的现实会让那些崇尚法治至上和程序正义的人们倍感痛苦。所谓司法独立、司法权威,即使在美国有时也难以始终如一。

从政治上讲,为了战争胜利,军方对叛乱分子军法从事有其合理性。一旦国家处于战争状态,包括言论自由、正当法律程序在内的公民宪法权利必然会受到限制,对间谍罪、叛乱罪涉嫌案犯的军法审判可能因一时无法核实证据,只好先关起来再说,否则危害会更大。过份强调个人自由和权利,有可能对国家安全造成极大损害。但是,即使在战时或紧急状态下,政府和军方无视法律和司法程序的现象也是个令人头疼的严重法律问题。因此,如何处理此案中涉及的问题,实际上是一个宪政难题。

从长远来看,米利根案在美国宪政史上意义深远。从此以后,不论是两次世界大战期间,还是美国60年代社会骚乱时期,美国本土没有人再敢尝试停止人身保护权的做法。

但夏威夷是个例外。第二次世界大战期间,还是美国领地的夏威夷在日本袭击珍珠港后,根据1900年国会为它制定的《夏威夷组织法》宣布军事戒严,停止了人身保护权。这一军管状态直到1944年10月才结束。

美国本土虽然没有停止人身保护权,但在加利福尼亚出现了美国历史上最严重的一起破坏公民自由的事件。根据罗斯福总统的1942年的一项行政命令,加利福尼亚把11.2万日裔美国人(其中7万是美国公民)从西海岸强迫迁移到犹他、怀俄明等内陆州的集中营。为此,其中的一位美籍日本人是松(Korematsu)曾经把美国政府告到最高法院。1944年12月18日,最高法院以6比3裁定,将日本人强制性迁移到集中营虽与美国的基本原则不符,但出于军事需要,是战时临时措施的一部份。拘留行为不是种族歧视,拘留营(relocation centers)也不是集中营(concentration center)。但持异议的法官则认为这是对公民宪法权利的“明显侵犯”。

美国的这一严重破坏公民自由的案件40年后才改正,是松和其他的幸存者每人得到了2万美元的赔偿。1998年,已经老态龙钟的是松获得了总统自由奖章。

9.11事件后,美国的公众自由面临着新的考验。作为反击,美国在世界范围开始进行一场反恐怖主义战争,并在国内采取了一些限制公众自由、特别是外国人个人权利的做法。布什政府以反恐战争为由设立军事法庭,准备审判关押在美军位于古巴关塔那摩的军事基地的恐怖分子。由于国内外舆论对布什政府的做法颇有微辞,因此,在2002年1月正式公布军事法庭审判条例时美国国防部修正了原来比较僵硬的考虑。

由于9.11事件的切肤之痛,设立特别军事法庭的目的是以非常规手段审判那些其母国不愿审理的外国人。有民权人士为这些俘虏抱不平,告到加利福尼亚州的联邦地区法院,但法院以原告权利并没有受到直接损害因而无诉讼资格为由加以驳回。

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来源:《美国宪政历程:影响美国的25个司法大案》

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